▲ChatGPT를 이용해 도시개발법에 따른 환지방식에 대한 납세의무를 표현한 삽화

도시개발법에 따라 시행하는 환지방식은 환지계획에 따라 사업구역 내 기존의 토지소유자(조합원)는 사업의 결과로 새로운 토지(주택 부속토지 또는 상가 부속토지 등)를 취득하게 된다. 

사업진행과정을 보면 토지를 조성하는 단계와 그 이후 해당 토지에서 건축하는 단계가 이원화되어 있고, 그에 따른 토지와 건물 각각에 대해 사업단계로 취득이 이루어지며, 그 취득시기에 따라 재산세 납세의무자와 과세대상(토지, 건축물, 주택)이 구분된다.

도시개발법에 따라 시행하는 환지방식에 의한 도시개발사업에서 어느 시점부터 체비지에 대한 납세의무자를 시행자(조합)로 하라는 것인지 명백하지 않다. 

도시개발사업은 기존의 토지 소유자가 개발사업의 결과로 받게 되는 토지는 새로운 토지이다. 그 면적이나 위치, 지번, 형질(농지나 임야였다면 대지로 변경되어 있음) 등이 전반적으로 새롭게 변경된다.

사업지구 내의 토지의 전체 면적은 불변인 상태에서 사업시행자가 체비지 등에서 새롭게 납세의무자가 되면 기존의 조합원이 소유하게 되는 전체면적은 물리적으로 종전토지 면적보다 더 적은 면적이 된다. 

도시개발법상 관련 규정을 종합할 때 다음과 같은 이유로 환지예정지 지정일을 기준으로 재산세 납세의무자로 판단하는 것이 타당하다고 판단된다.

지방세법 제107조 제1항 본문에서 재산을 사실상 소유하고 있는 자는 재산세를 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘재산을 사실상 소유하고 있는 자’란 공부상 소유자로 등재되어 있는지 여부를 불문하고 당해 재산에 대한 실질적인 소유권을 가지고 있는 자를 말한다(대법원 2005두15045, 2006.3.23)
 

그리고 도시개발법 제36조 제1항은 “환지예정지가 지정되면 종전 토지의 소유자는 환지예정지 지정의 효력발생일로부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지예정지에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며, 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 “환지 예정지 지정의 효력이 발생하거나 제2항에 따라 그 토지의 사용 또는 수익을 시작하는 경우에 해당 환지 예정지의 종전의 소유자 또는 임차권자 등은 제1항 또는 제2항에서 규정하는 기간에 이를 사용하거나 수익할 수 없으며 제1항에 따른 권리의 행사를 방해할 수 없다”고 규정하고 있다.

또한 환지예정지 지정의 효력이 발생한 후 종전 토지 소유자는 환지예정지를 처분할 수 있고, 환지예정지를 대상으로 하여 매매계약이 체결되는 경우 그 목적물은 장차 확정될 환지를 대상으로 한 것으로 보아야 한다(대법원 89다카14998, 1990.5.25). 따라서 종전 토지의 소유자는 경제적·실질적 관점에서 볼 때 환지 예정지를 사실상 지배하는 자로서 재산세가 예정하고 있는 정도의 담세력을 가지므로 지방세법상 사실상 소유자에 해당한다.
 

즉 환지예정지 지정의 효력이 발생한 경우 종전 토지 소유자는 재산세 과세기준일 당시 환지예정지를 사실상 소유하고 있는 자로서, 재산세 납세의무를 부담하고(대법원 2016두56790, 2017.3.9.) 환지예정지를 사용 수익함에 있어서 일정한 법적 또는 사실상의 제한이 존재한다거나 또는 실제 사용 수익하지 아니하고 있다는 등의 사정이 있다 하더라도 달리 볼 것이 아니다.

도시개발사업 중 지적소관청에서 확정예정지번 또는 블록·로트지번이 부여되지 않은 경우 과세표준인 개별공시지가 산정 방법은 사업시행자가 블록·로트지번을 부여한 환지예정지의 현황을 기준으로 개별공시지가를 작성한 후 이를 기초로 과세표준을 산정한 것은 적법하다(대법원 2020두33053, 2020.5.14.)

환지예정지로 지정된 토지(건물 멸실)가 별도합산 대상인지 여부에 대하여 종전 토지가 아니라 재산세 과세대상 물건인 환지예정지의 현황에 따라 재산세가 부과된다.(대법원 2023두30529 2023.4.27.)
 

2. 환지예정지 지정 전후 재산세 과세 방식
 

1) 검토사항
환지예정지를 기준으로 재산세가 과세되는데 환지예정지가 지정되면 가지번(블럭)이 부여되고 당초 조합원이 소유한 토지와 향후 개발사업으로 받게 될 토지의 위치, 면적, 용도(주거용지 또는 상업용지) 등이 달라진다.

그런데 환지예정지가 지정되어 있는데 개발사업 진행이 지체되어 기존의 주택이나 건축물 토지 현황이 그대로인 경우가 있다. 예를 들어 농사를 종전대로 짓거나 수익사업에 사용하거나 주택에서 사람이 살고 있는 경우 등이 있을 수 있다.

사업지구 내 전체 토지 면적은 환지예정지 지정 전후 달라진 것이 없고 고정되어 있는데 이 상황에서 일부 납세자에 대해 종전 토지면적에 대해 과세하면 전체 토지면적의 합과 일치하지 않는 모순이 발생할 것이다. 따라서 환지예정지가 지정되어 모두 환지예정지를 기준으로 과세하면서 종전 부동산의 현황을 고려하여 종전 부동산의 현황을 고려하여 종전대로 과세하는 것은 신중해야 할 것이다.

2) 종전 주택 또는 건축물이 그대로 있는 경우
환지예정지 지정일에 사업지구 내 기존 주택이 멸실되지 않은 상태라면 주택에 대해 어떻게 과세할 것인지에 대하여 행정해석(행정안전부 지방세운영과-2110, 2019,7.12)은 다음과 같이 판단하고 있다. 

과세기준일 현재 환지예정일에 종전 주택이 있고, 해당 주택에 주민이 거주하는 등 사실상의 현황이 주택인 경우 해당 주택의 건물부분과 그 부속토지는 주택으로 과세하여 한다. 

이는 재산세 과세대상에서 주택으로 본 이상 토지와 건축물의 범위에서 주택은 제외한다(지방세법 제104조, 제3호)는 점을 고려한 것으로 이해된다.

그리고 주택의 부속토지는 환지계획에 따라 향후 토지조성공사를 거쳐 다른 조합원에 귀속되거나 조합을 통해 타인에게 공급(체비지인 경우)될 예정인데 과세기준일 현재 멸실예정인 주택에 대해 재산세를 과세할 경우 누구에게 어떻게 과세할 것이지 쟁점이 된다. 

이에 대해 지상 건축물(주택)가 부속토지의 소유자가 다른 것으로 보아 세액을 계산한 후 안분하는 것이 타당하다고 보고 있다.

이 경우 환지예정지 지정 이후 주택의 부속토지에 대한 소유자가 누구인지, 주택부속토지를 환지예정지의 특정 지번으로 확정할 수 있는지, 환지예정지로 받게 될 토지의 면적과는 주택의 부속토지의 면적과 일치하는지 등 많은 부분을 상호 비교해봐야 하는 어려움이 발생한다. 환지예정지 지정을 새로운 납세의무의 기준으로 삼다보니 불가피한 해석이라 판단된다.
 

3) 과세표준 산정
국토교통부 훈령인 표준지공시지가 조사평가 기준 제33조 제1항에서는 “환지처분 이전에 환지예정지로 지정된 경우에는 청산금의 납부 여부에 관계없이 환지예정지의 위치, 확정예정지번(블록ㆍ롯트), 면적, 형상, 도로 접면상태와 그 성숙도 등을 고려하여 평가하고, 환지예정지의 지정 전인 경우에는 종전 토지의 위치, 지목, 면적, 형상, 이용상황 등을 기준으로 평가한다”고 규정하고 있고, 개별공시지가 조사산정 지침에서는 “토지수용 및 환지방식의 개발사업지는 환정예정지번(블록로트 포함)의 부여 시점을 기준으로 그 시점 이전에는 종전의 이용상황을 기준으로 기재하고, 그 시점 이후에는 개발사업지 내 용도구혹별 획지( 또는 필지)를 기준으로 조사하며 해당 용도 목적의 나지로 기재하고 기타 토지특성은 확정 예정지번이 부여된 도면에 의해 조사 기재한다”고 규정하고 있다.

그리고 도시개발사업 중 지적소관청에서 확정예정지번 또는 블록·로트 지번이 부여되지 않은 경우 과세표준인 개별공시지가 산정 방법에 대하여 과세관청은 사업시행자가 블록·로트지번을 부여한 환지예정지의 현황을 기준으로 개별공시지가를 작성한 후 이를 기초로 과세표준을 산정하는 것이 타당하다(대법원 2020두33053, 2020.5.14).

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